неділя, 5 лютого 2012 р.

Коли «Прозора Польща» була лише мрією: як поляки готували реформу місцевого самоврядування




Про реформування місцевого самоврядування в Третій Речі Посполитій у нас пишуть доволі часто. Вже склався певний стереотип щодо безумовної успішності цієї реформи. А що забезпечило її ефективність?
Чому вона відбувалась вже після докорінних змін у політичній та економічній системах країни? Чи можливе було реформування самоврядування без перебудови адміністративно-територіального устрою Польщі? Чи була неминучою потужна громадянська кампанія на кшталт «Прозорої Польщі» для повноцінного оновлення місцевого самоврядування? Врешті-решт, що можна зробити в Україні саме зараз, коли перспективи реального реформування вкотре зникли з порядку денного?

Без пошуку відповідей на ці та подібні питання навряд чи можливе планування суттєвих змін в місцевому самоврядуванні України. Аналіз передумов та найважливіших рис польської реформи дозволить щонайменше не згаяти нинішній малопридатний для реформ час. Українське місцеве самоврядування, попри часто згадувані магдебурзькі та інші традиції, насправді є молодим. Лише у 1996-1997 рр. Конституція та профільний закон утворили його правовий фундамент. Після цього роками триває наш звичний реформаторський танок «крок вперед – два кроки назад». У значно легшій формі в 1990-х рр. подібне відбувалось і у Польщі, проте потужна політична воля до реформування таки взяла гору.
Визначені нижче особливості реформування місцевого самоврядування в Польщі вже зараз можуть мати практичне значення для прихильників перетворень в Україні:
1. Інтелектуальна підготовка майбутньої реформи розпочалася ще в соціалістичній Польщі, коли замість шансів на реформи були лише мрії. На початку 1980-х рр. у країні з власної ініціативи вже працювали групи експертів під керівництвом професорів Єжи Регульського та Міхала Кулеші (університети Лодзі та Варшави), що досліджували проблеми місцевої демократії. У Кракові діяв Центр самоуправлінських ініціатив. На той час ані комуністичну владу, ані «Солідарність» подібні проблеми практично не цікавили. Експерти започаткували відповідну дискусію та вироблення певних пропозицій, змогли поставити питанняя реформування місцевого самоврядування на порядок денний. Вони спромоглись виробити концепцію відновлення самоуправління у ґмінах, що дозволило вже на початку 90-х рр. уряду Тадеуша Мазовецького зробити найперші кроки в реформуванні на гмінному рівні.
2. Навіть коли дехто з науковців усвідомлює необхідність змін, для їх реалізації вкрай необхідна належна підтримка політиків та населення. Поступово до прихильників реформування залучалось все більше людей: позитивно висловилась католицька церква, виникли численні неурядові організації, в тому числі й спеціалізовані на розвитку місцевої демократії, а політична конкуренція та свобода преси творили сприятливе середовище. У першій половині 90-х рр. формується широке коло суспільної підтримки місцевого реформування в політичних та громадських організаціях. Це, насамперед, об’єднання територіального самоуправління – Союз польських міст, Союз сільських ґмін, Спільнота малих польських міст та подібні їм. Тобто, вже у дореформений період визначились потужні цільові групи зацікавлених у змінах.
3. Наявність значних цільових груп прихильників реформи спричинила постійний тиск на державних політиків та місцевих чиновників. Дискусія щодо реформування набула національних масштабів. Засоби масової інформації включно з провідними виданнями «Газета Виборча», «Жечпосполита», телебаченням перетворились на активних учасників процесу.
4. Реформування місцевого самоврядування в демократичній Польщі зовсім не було невпинно послідовним. Деякі уряди в 1993-1997-х рр. або зупиняли процес реформування, або не вважали його пріоритетним. Знов-таки, і в названі роки хтось готував проекти необхідних для реформи правових норм, подекуди виконувались пілотні проекти перебудови локального врядування.
5. Реформування в Польщі дає приклад обернення вади на перевагу. Певне гальмування та сегментарність змін протягом 90-х рр. змусили уряд Єжи Бузека діяти рішуче. Професор М.Кулеша охарактеризував це так: «В результаті те, що могло би і повинно би бути поділене на чергові етапи, в 1998 р. мусило і було запроваджено одночасно». Одночасність, звичайно, не має буквального сенсу, але протягом лічених місяців були реалізовані взаємопов’язані, заздалегідь спроектовані заходи: зміна адміністративного поділу, запровадження самоврядування в повітах і воєводствах, зміна повноважень державних адміністрацій. У жовтні 1998 р. відбулись вибори всіх органів територіального самоврядування, а з 1 січня 1999 р. запрацювали реформовані місцеві органи самоуправління та державної влади.
6. Адміністративно-територіальні та супутні перетворення в Польщі їх архітектори бачили як потужний засіб оздоровлення ключових галузей суспільного буття – освіти, охорони здоров’я тощо. Наприкінці 1990-х рр. реформатори нарешті переконали суспільство, що постійне «відтермінування перемін на чергове «потім» завдало би вельми відчутних втрат, які мали б цивілізаційний характер, завдали б шкоди економічному розвитку країни та безпосередні фінансові збитки» - писав М.Кулеша. Тобто, крім підзвітності, прозорості та інших важливих, але, на перший погляд, доволі умоглядних характеристик самоврядування, його реформування мало забезпечити економічну ефективність та фінансову раціональність.
7. Реформування самоврядування безпосередньо залежить від демократичних та ринкових перетворень. Коли владу здобувають виключно в результаті вільних виборів, тоді змагаються за голоси виборців, демонструючи власну доступність, прозорість та ефективність. В Польщі результативність реформи місцевого самоврядування була обумовлена успішністю попередніх кардинальних політичних та економічних перетворень.
8. Зовнішній виклик: вступ до Європейського Союзу вимагав запровадження відповідних норм у всіх сферах життя. Польща першою серед постсоціалістичних держав ратифікувала і запровадила в дію Європейську Хартію місцевого самоврядування.

Адміністративно-територіальна реформа та запровадження самоуправління в гмінах, повітах та воєводствах створили організаційні та правові підстави для ефективного урядування на місцях. А ось для повноцінного використання цих підстав було необхідно дуже-дуже багато громадянської активності: тиску, опору, співробітництва в межах кожної ґміни. Невипадково така діяльність за кілька років після реформи набула форми загальнонаціональної громадської кампанії під назвою «Прозора Польща».

Ігор Каневський

Немає коментарів:

Дописати коментар